L’UE face à la crise sanitaire :  quelle coordination pour une réponse d’urgence ?

 

Photo: ECDC staff at work (flickr.com/ecdc_eu)

 

Militants de gauche, Thomas Fagart et Alexis Lefranc s’interrogent sur la réponse européenne à la crise sanitaire.

 

Thomas Fagart (TF) : Nous entrons dans notre deuxième mois de confinement, et les différentes réactions gouvernementales et européenne face au coronavirus ont déjà fait l’objet de nombreux commentaires. Sans entrer dans la polémique, et avec la mesure qui convient à la gravité des évènements, je pense que la période est intéressante politiquement, car elle permet d’observer la capacité de réaction de nos institutions en matière de gestion de crise.

Je voudrais lancer une discussion sur la question du multilatéralisme. Je ne suis pas certain que la structure des institutions européennes soit adaptée en temps de crise. Ainsi, on voit le pire comme le meilleur : l’Allemagne qui accueille certains de nos malades, la République tchèque qui accapare le matériel médical à destination de l’Italie… Et si j’ai bien vu les actions de la BCE lorsque les marchés financiers ont dévissé, je n’ai pas vu d’action de la Commission européenne, n’est-ce pas ?

Alexis Lefranc (AL) : Je dirais que c’est le contraire : je pense que l’UE s’est montrée plus efficace que les États, qui début avril, en sont encore à pinailler sur des questions d’ajustement monétaire. Pour l’approvisionnement en matériel médical, aucun pays n’a eu le courage, la volonté, ou la capacité de réquisitionner les stocks et l’infrastructure de production nécessaire, en tout cas de façon efficace. Donc, la réponse coordonnée menée par la Commission, avec 37 milliards de budget et des commandes groupées, était la meilleure que l’UE puisse proposer aux États dans ces conditions. Un article de Médiapart, publié le 1er avril, montre d’ailleurs combien la crise est même utilisée par le gouvernement français pour accélérer la privatisation du secteur médical. Le loup est bien dans la bergerie nationale, et non européenne, sous forme de pensée néo-libérale débridée.

TF : Ce loup-là, il est bien identifié ! Effectivement  il y a un problème franco-français. Mais la commande européenne est-elle vraiment efficace ? Le dossier d’investigation de Médiapart (2 avril) mentionne que la commande européenne était en discussion dès le 13 février, mais les masques ne sont toujours pas livrés…

AL : La Commission fait ce qu’elle peut, allant même au-delà de son mandat strict. Mais c’est aux États d’utiliser leurs prérogatives souveraines pour mettre leurs ressources à disposition dans une réponse coordonnée. L’impréparation découle des politiques comptables et égoïstes qui animent les États depuis si longtemps. Nous avons des institutions communautaires qui pourraient, en théorie, participer à la coordination d’une telle réponse : l’Agence européenne des médicaments (EMA), le Conseil européen de la recherche (ERC) et surtout le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC).  Mais elles sont impuissantes, sans mandat opérationnel ni financement ad-hoc, cantonnées dans un rôle de suivi et de publication, ou au mieux d’allocation de fonds de recherche. De même, l’Organisation mondiale de la santé (OMS) devrait pouvoir jouer un rôle de coordination des systèmes de santé publique, mais n’en a ni les moyens, ni le pouvoir de mettre en œuvre ses propres recommandations, souvent ignorées par les États membres. C’est notamment le cas dans la réponse globale à la pandémie du Covid-19. 

TF : C’est justement cette situation qui m’interpelle : l’organisation de l’Europe en termes d’institution et de mandat. Je ne remets pas en question l’idéal européen, qui est le mien, ni la gestion faite par les hommes et les femmes qui composent les institutions, mais le cadre européen lui-même, qui guide les actions entreprises.

Par exemple, penses-tu que la commande ait été réalisée suffisamment rapidement ? J’ai l’impression que les Etats français et italien ont réagi plus vite (même si pas nécessairement de manière efficace). Je ne veux pas paraître trop critique, surtout en ce moment. Mais je m’interroge : la façon dont fonctionne la Commission (recherche du consensus, questionnement sur le mandat, etc..) a-t-elle pu avoir un rôle sur la vitesse de réaction à la crise ?

Je m’interroge également sur l’origine des financements d’urgence, les fameux 37 milliards du paquet de la Commission. S’agit-il d’une contribution exceptionnelle des Etats membres ? Est-ce ponctionné sur le budget de la Commission ? Si je ne me trompe pas, l’UE ne peut pas s’endetter comme le ferait un gouvernement.

AL : Ils viennent de fonds de cohésion inutilisés, c’est-à-dire de réserves de liquidités. Je suis d’accord sur ce point : le fonctionnement de la Commission n’est pas adapté à une réaction urgente. Le Conseil européen, constitué des chefs d’État et de gouvernement, pourrait peut-être lui donner autorité pour ce faire. Cependant, l’initiative de la Commission reste la seule qui propose une coordination d’envergure à l’échelle européenne pour une réponse fondée sur les recommandations de l’OMS : la distanciation, les équipements de protection individuelle et le dépistage systématique. 

TF : Comment la distribution de masques de la commande européenne va-t-elle s’organiser ? Si toutefois elle n’est pas récupérée par les Américains sur un tarmac chinois…

AL : Il s’agit d’une commande groupée selon la procédure de passation conjointe décidée après la grippe H1N1 en 2009.

TF : Admettons que la Commission n’ait pas pu faire plus pour les commandes de masques et les tests de dépistage. Mais qu’en est-il de la fermeture des frontières ou des détournements de commandes italiennes par la République tchèque ? N’est-ce pas à la Commission d’intervenir dans ces situations ?

AL : Elle n’en a pas le pouvoir. Beaucoup de choses me choquent dans les représentations médiatiques des institutions de l’UE : une description, par exemple, d’Ursula Von Der Leyen comme « la patronne de l’UE » ; ou encore le vocable, devenu très courant, qui consiste à désigner la Commission comme « l’exécutif européen ». C’est trompeur car, s’il est vrai que la Commission est l’organe disposant des principaux pouvoirs exécutifs de l’Union, ceux-ci restent très limités par rapport aux États et sont pour l’essentiel délégués par le Conseil. L’UE n’est pas une corporation prête à mobiliser toutes les ressources publiques du continent sur un simple ordre exécutif ! Et s’il existait un tel pouvoir en Europe, il ne serait pas à la Commission, mais au Conseil, qui délibère à huis-clos.

Le problème a été abordé de front par le commissaire européen chargé de mener l’unité de coordination de la réaction européenne, Janez Lenarcic. Son message est clair : si vous voulez une réponse d’urgence coordonnée par l’UE, donnez-nous les pouvoirs pour cela, et donc, partagez la souveraineté des Etats plus avant. Les gouvernements nationaux, jaloux de leurs prérogatives et inquiets des réactions nationalistes, trainent évidemment des pieds. 

TF : Aujourd’hui, au vu de nos traités européens, il me semble qu’un tel partage de souveraineté ne peut se faire sans l’accord des Etats membres. Or, en cas de crise, la vitesse de réaction des institutions est cruciale. Devoir mettre 27 chefs d’État d’accord sur des objectifs communs et un plan d’action coordonné, alors que chaque pays fait face à une situation et des intérêts différents, ne semble pas compatible avec la rapidité nécessaire pour réagir en cas de crise. Ne faut-il pas modifier les traités, pour organiser et encadrer les réactions européennes en cas de crise ?

AL : Modifier les traités est long, difficile et politiquement risqué. Ce n’est pas forcément utile, parce que les traités n’empêchent pas de mettre en place un dispositif de réponse rapide (cf. art. 168, TFUE), mais il est important de garder à l’esprit que l’UE n’est pas un Etat souverain. La démission avec fracas, le 7 avril, du directeur du Conseil européen de la recherche, au motif de divergences de vues sur la réponse à adopter à la crise, montre qu’un consensus doit être construit dans le temps. Le débat actuel sur les facilités de financement par “eurobonds” ou par l’intervention de la Banque centrale montre également que les traités ne limitent pas excessivement les pouvoirs des États membres, qui restent les principaux décideurs.

On pourrait, par exemple, concevoir un mandat d’urgence pour l’ECDC, applicable en cas de crise sanitaire, et une coordination des agences annexes en réponse au risque épidémiologique (EMA et ERC, citées plus haut). Il pourrait exister, à ce niveau, un système de quotas par État pour les équipements de protection. Un rapport annuel pourrait être rendu à la Commission avec une évaluation des risques, et des pénalités applicables aux États qui négligent leurs engagements. Mais pour y parvenir, la construction d’un consensus politique transparent et démocratique est essentielle. Cela doit commencer dès maintenant pour la prochaine crise, plutôt que dans l’urgence, lorsqu’elle aura déjà frappé.

TF : Ce sont des propositions intéressantes, qui auraient assurément permis à l’Europe de réagir plus rapidement lors de cette crise, et qui seront efficaces si la prochaine crise sanitaire ressemble à celle-ci. Plus précisément, si celle-ci rentre dans les plans prévus par l’ECDC. Mais la politique, c’est aussi l’art de gérer l’inattendu. Si la réaction à la prochaine crise de santé publique n’est pas bien pensée ou mal dimensionnée, nous retournerons à la case départ en ce qui concerne la coordination des États membres en situation d’urgence.

La prochaine crise ne sera d’ailleurs pas forcément sanitaire. La dernière crise portait sur la gestion des migrants qui a montré les limites de la solidarité européenne. L’accord de Dublin, pensé en temps “normal”, n’était pas adapté pour faire face à l’afflux de réfugiés dû aux révolutions arabes et à la guerre en Syrie. En plein cœur de la crise, personne ou presque n’a voulu partager le fardeau des pays du Sud, et le projet de répartition des migrants par quota a finalement été enterré.

Pour moi, on touche là à une limite de l’UE. Pensée en tant qu’institution au fonctionnement garanti par des traités internationaux, elle n’est pas souveraine, et ne peut donc ni imposer aux États membres une solution, ni développer dans l’urgence des solutions non-anticipées. Je suis persuadé qu’il faudra, à un moment ou à un autre, réviser les traités, et à ce moment-là la question de la souveraineté européenne devra être posée.

Mais l’un n’empêche pas l’autre : la mise en place d’un mandat d’urgence pour l’ECDC, d’un système de quotas pour les équipements de protection individuelle, associés à des pénalités applicables aux États, peut se faire dans un temps relativement court et n’empêche pas la volonté de voir le système institutionnel européen évoluer sur un temps plus long.

Cette question de la souveraineté européenne est centrale au débat. Raphaël Glucksman en a fait le thème central de son analyse de la crise sanitaire. La question est de savoir comment définir et articuler la souveraineté nationale et européenne. Le débat ne fait que commencer.

 

Thomas Fagart est économiste et militant socialiste, candidat aux élections municipales sur une liste de rassemblement de la gauche

Alexis Lefranc est secrétaire fédéral au Parti socialiste, enseignant en développement durable, et vice-président d’EuroCité.

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