Le droit européen se doit en théorie d’être appliqué de manière homogène et vérifiable dans l’ensemble des États membres de l’Union. En pratique, la capacité pour les citoyens de le comprendre et de l’utiliser dépend pour une large part de la qualité de la transposition des directives européennes en droit national. Or, les mécanismes de contrôle du processus de transposition sont parfois plus lacunaire qu’on ne pourrait l’espérer. L’idée de « tableaux de correspondance » permettant de clairement faire le lien entre les dispositions des textes européens et les éléments de législation nationale qui les transposent est la solution proposée depuis 2010 par la Commission européenne pour remédier à cette situation.
Malgré le caractère bureaucratique de cette question, la réaction du Conseil, c’est à dire des États membres, a été symptomatique en ce qu’ils ont tout fait pour refuser un renforcement du contrôle de cette phase essentielle du processus législatif européen. Ce n’est qu’après un an de blocage des processus législatifs – le Parlement soutenant la Commission en refusant de mettre les votes concernés à l’ordre du jour de ses sessions – qu’un compromis a pu être trouvé, bel exemple des paradoxes du double discours ambiant demandant un meilleur fonctionnement de l’Union au nom des citoyens, tout en refusant délibérément de lui en donner les moyens. Retour sur une année de bras de fer.
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L’enjeu simple d’une trop longue discussion : la lisibilité et la mise en œuvre effective du droit européen
La transposition des textes européens dans la législation nationale
La législation européenne comporte divers types d’instruments juridiques. Les règlements, que le traité constitutionnel refusé par la France et les Pays-Bas en 2005 aurait justement renommés « lois », s’appliquent directement dans l’ordre juridique de l’Union et des États membres. En revanche, une partie importante de la législation européenne, tout en représentant des obligations directes pour les États, ainsi que des normes que les citoyens peuvent invoquer devant les tribunaux le cas échéant, s’impose aux systèmes juridiques nationaux par le biais d’une transposition. Il s’agit des directives, que le traité constitutionnel aurait renommé avec pertinence « lois-cadres ». Les décisions-cadres, qui ont disparu dans le traité de Lisbonne mais qui restent encore en vigueur lorsqu’elles ont été adoptées avant 2009, s’appliquent également par le biais d’une transposition.
Par transposition, on entend donc l’obligation faite aux États de traduire la norme européenne, dans un délai défini par le législateur européen, par des dispositions de droit national. Les directives et décisions-cadres comportent un article standard qui précise : « Chaque État membre met en vigueur les lois, règlements et dispositions administratives nécessaires au respect de la présente directive/décision-cadre au plus tard le [date]. »
D’autres articles standards précisent dans quels délais les États membres doivent transmettre au secrétariat général du Conseil et à la Commission les textes des dispositions nationales résultant de la transposition. La Commission, en tant que gardienne de l’ordre juridique européen, a ensuite pour mission d’évaluer la qualité de la transposition. Sur cette base, elle peut notamment décider d’engager des procédures d’infraction contre un État (recours en manquement) en cas de vice systémique dans la transposition d’une directive, ou encore proposer des mesures nouvelles jugées nécessaires.
L’évaluation de la transposition dans la pratique actuelle
La qualité et le caractère vérifiable de la transposition sont essentiels à l’existence même d’un ordre juridique européen tel que défini par les traités qui forment la Constitution de l’Union. Mais à quoi ressemble ce processus en pratique ?
L’exemple suivant est éloquent. Tiré du rapport de la Commission du 20 avril 2009 concernant la transposition de la décision-cadre du Conseil du 15 mars 2001 relative au statut des victimes dans le cadre de procédures pénales (2001/220/JAI), il témoigne du flou qui entoure parfois l’évaluation de la conformité du droit national aux obligations européennes. Il s’agit d’un extrait concernant la transposition de l’article 11 de cette décision-cadre, lequel définit des mesures que les États membres doivent prendre pour atténuer les difficultés rencontrées par les victimes d’infractions résidant dans un autre État membre que celui où l’infraction a été commise. En deux courts paragraphes, cet extrait illustre plusieurs problèmes.1
Article 11: Victimes résidant dans un autre État membre
L’article 11, paragraphe 1, impose aux États membres d’envisager de permettre aux victimes résidant dans un autre État membre de faire une déposition immédiatement ou d’autoriser le recours à la vidéoconférence prévu aux articles 10 et 11 de la convention relative à l’entraide judiciaire en matière pénale adoptée en 2000. Néanmoins, la convention n’est pas en vigueur en EL, IT, IE et au LU. AT, BE, DK, DE, EL, LU, NL et SI n’ont communiqué aucune disposition.Leur législation semble permettre une déposition immédiate après que l’infraction a été commise. ES n’a pas transposé cet article. NL, LU, SE et UK décrivent leur système, sans en mentionner les sources législatives.
L’article 11, paragraphe 2, permet aux victimes résidant à l’étranger de déposer plainte dans leur État de résidence. FR, IT, CY, PT, ES et SE n’ont pas transposé ce paragraphe. AT, BE, DK, DE, LU, NL, LT, RO, EE, SI et SE n’ont communiqué aucune disposition. BE, IE, DK, HU, NL et SK acceptent les plaintes et les transmettent, si nécessaire, aux autorités de l’État où l’infraction a été commise. Seuls LU et FI ont transposé ce paragraphe.
À la lecture de cet exemple, qui est très loin d’être isolé dans la littérature bureaucratique communautaire évaluant la fidélité des États à leurs engagements, plusieurs réflexions s’imposent à tout observateur honnête des institutions européennes :
Premièrement, si le principe à la base des obligations des États membres de l’Union semble relativement simple, il est évident que tous les instruments ne sont pas en place pour assurer que ces obligations soient correctement remplies, et de manière vérifiables.
Deuxièmement, la Commission européenne ne dispose pas des moyens nécessaires pour conduire une évaluation plus poussée sans le concours des États eux-mêmes pour faire remonter l’information disponible.
Troisièmement, il est vain dans ces conditions d’évoquer un ordre juridique européen unique existant pour le bénéfice des citoyens européens. Bien que ceux-ci puissent évoquer une directive mal transposée devant les tribunaux2, la tâche est de toute façon plus complexe en l’absence des dispositions nationales supposées. Par ailleurs, le principe selon lequel nul n’est censé ignorer la loi paraît bien vain dans un univers où les États semblent pouvoir se dispenser d’indiquer clairement comment eux-mêmes la transposent.
La laborieuse négociation d’une solution entre le Conseil, la Commission et le Parlement
Une solution : l’idée des tableaux de correspondance
Les institutions européennes ne disposant pas seules des moyens nécessaires à une évaluation suffisante de la transposition du droit européen dans le droit national, une solution logique est de demander à ces États, qui se sont engagés à mettre en œuvre l’ordre juridique européen prévu par les traités, de fournir les informations nécessaires aux vérifications nécessaires. Une telle solution a l’avantage de ne pas requérir une augmentation des effectifs des fonctionnaires européens, politiquement peu réaliste.
Il s’agit également de mettre les dirigeants et les administrations nationales devant leurs responsabilités. Après tout, ce sont les élites nationales des différents Etats qui composent l’Union qui ont contribué à défendre la participation de leur pays à l’Union. De plus, en tant que législateurs au sein du Conseil des ministres de l’Union, les gouvernements nationaux sont également à l’origine, avec la Commission et le Parlement européen, des directives et des décisions-cadres dont la bonne application est en jeu.
C’est dans cet esprit que la Commission, dans les mois suivant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne3, a défendu l’usage de « tableaux de correspondance » annexés aux directives qui seront désormais adoptées. Le principe de tels tableaux est relativement simple : il s’agit d’inclure dans les dispositions juridiquement contraignantes des textes de loi adoptés l’obligation pour les États membres de transmettre tous les documents explicatifs nécessaires à la bonne compréhension de la transposition, en identifiant, pour chaque article de la directive, les articles des lois ou règlements précis transposant la disposition en question.
Formellement, la proposition de la Commission passait par l’adoption d’une déclaration commune engageant les institutions concernées.
Négociations, tensions et boycott de l’adoption des textes législatifs en cours
Les États membres allaient-ils accueillir de bonne grâce cette exigence nouvelle permettant de témoigner de leurs efforts et de leur bonne foi ? Pour qui fréquente le quartier européen à Bruxelles en ce début de XXIe siècle, la question est à l’évidence méchamment ironique. La proposition de la Commission – ô surprise – s’est heurtée à l’opposition résolue d’un Conseil au sein duquel l’adoption d’une telle mesure supposait de surmonter une difficulté supplémentaire : un accord acquis à l’unanimité des membres.
Pour tenter de dépasser ce bocage, la Commission Barroso a donc recherché le soutien du second législateur européen, le Parlement, la question faisant l’objet d’échanges directs avec le Président de cette dernière institution, Jerzy Buzek (PPE). Au sein de la Conférence des présidents du Parlement, organe composé du Président et des présidents de groupes politiques et compétent pour l’organisation des travaux et la programmation législative ainsi que pour les relations avec les autres institutions de l’Union, la position de la Commission a bénéficié du soutien résolu du président du groupe libéral-démocrate (ADLE), Guy Verhoftsadt, l’ancien Premier ministre belge.
Concrètement, l’alliance entre la Commission et le Parlement s’est traduite par la décision de n’inscrire à l’ordre du jour des sessions plénières, parmi l’ensemble des rapports ayant fait l’objet d’un accord sur le fond avec le Conseil, que ceux comprenant « des tableaux de correspondance obligatoires ». Cette décision apparaît au procès-verbal de la réunion du 18 novembre 2010 de la Conférence des présidents4. Elle est confirmée dans le procès-verbal de la réunion du 25 novembre 20105 lors de laquelle la Conférence des présidents prend acte des observations communiquées par la Conférence des présidents des commissions parlementaires, organe pouvant émettre des recommandations à la Conférence des présidents concernant l’établissement de l’ordre du jour des périodes de session.
À compter de cette date et pendant un an, les dossiers législatifs ont donc vu leur adoption bloquée par le Parlement européen. Si l’Union européenne légifère moins qu’il y a dix ou vingt ans, et si en conséquence le nombre de textes concernés n’a pas dépassé quatre instruments législatifs6, le moyen de pression choisi relevait de l’arme lourde.
Compromis et résolution du blocage législatif
À la veille de l’été 2011, après près de neuf mois de confrontation, les lignes n’avaient pas bougé. Il est vrai que dans des institutions européennes habituées à la recherche négociée de compromis, la question était délicate : où trouver le juste milieu entre la présence de tableaux de correspondance et leur absence ? Au printemps 2011, la Présidence hongroise du Conseil s’est essayée à l’exercice, mais sa copie a été refusée par la majorité des États membres. En attendant, alors que les négociations se poursuivent entre le Conseil et la Commission, le Parlement européen a maintenu sa position, comme en témoigne le procès-verbal de la Conférence des présidents du 30 juin dernier7.
La résolution du blocage institutionnelle intervient en deux étapes à l’automne 2011, sous la Présidence polonaise.
Dans un premier temps, le 29 septembre 2011, est adoptée une Déclaration politique commune des États membres et de la Commission sur les documents explicatifs. Dans ce texte de six courts paragraphes, les États reconnaissent que « la mise en œuvre effective du droit de l’Union est une condition préalable à la réalisation des objectifs politiques de l’Union » et qu’elle constitue « une question d’intérêt commun étant donné qu’elle vise notamment à mettre tous les États membres sur un pied d’égalité ». Les États et la Commission reconnaissent partager le constat selon lequel, les traités chargeant la Commission de veiller à l’application du droit de l’Union, « la notification des mesures de transposition devrait faciliter l’accomplissement par la Commission de sa mission », ce qui implique que l’information fournie soit « claire et précise, […] sans ambiguïté ».
Le compromis trouvé est le suivant. Toujours selon la même Déclaration commune, « lorsque la Commission estime que des documents expliquant le lien entre les éléments d’une directive et les parties correspondantes des instruments nationaux de transposition sont nécessaires, elle justifiera au cas par cas […] la nécessité de fournir ces documents […] en tenant compte, en particulier, de la complexité de la directive et de sa transposition, ainsi que de la charge administrative supplémentaire qui pourrait en résulter. Dans les cas où cela se justifie, les États membres s’engagent à accompagner la notification des mesures de transposition d’un ou de plusieurs documents explicatifs, qui peuvent prendre la forme de tableaux de correspondance ou de tout autre document répondant au même besoin. »8
Ainsi, il n’y aura pas d’exigence générale de principe concernant les tableaux de correspondance. En contrepartie, la Commission se voit reconnaître, dans la mesure où elle en justifie le besoin, le droit d’exiger des documents explicatifs précis, y compris le cas échéant lesdits tableaux.
Dans un second temps, le Parlement européen devait lui aussi se prononcer sur ces principes, en tant que co-législateur et pour mettre fin au blocage institutionnel persistant depuis l’année précédente. C’est chose faite à la fin du mois d’octobre 2011, sur la base d’une Déclaration politique commune du Parlement européen, du Conseil et de la Commission sur les documents explicatifs, reprenant la Déclaration des États membres et de la Commission et en fournissant une traduction juridique sous la forme d’un considérant-type à intégrer aux directives pour lesquelles « la nécessité de transmettre ces documents et la proportionnalité de cette transmission sont justifiées ». Les institutions s’engagent à appliquer ces principes à compter du 1er novembre 2011, la Commission devant faire un rapport sur la mise en œuvre des Déclarations en novembre 2013.
Cette deuxième Déclaration, annexée à l’une des directives dont l’adoption était jusque là suspendue9, est adoptée par le Parlement en session plénière le 27 octobre 2011. La Déclaration peut être consultée, en même temps que la directive qui lui sert de « véhicule », sur le site du Parlement.
Le pourquoi d’un blocage et les questions quant à l’application de la solution de compromis
Qui se cache derrière le refus du Conseil ?
D’un point de vue pro-européen, il est croustillant d’identifier les « bons » et les « mauvais » élèves dans l’affaire des tableaux de correspondance. Qui a donc mis tout son poids dans la balance pour contrarier l’adoption d’une mesure censée améliorer la qualité de la production juridique européenne ? Les États perçus comme traditionnellement eurosceptiques ou ceux dotés plus récemment de gouvernements populistes et échaudés par un processus d’adhésion perçu de manière parfois humiliante ?
Globalement, cette dernière hypothèse peut être abandonnée. Pour reprendre une expression entendue dans la bouche de hauts fonctionnaires européens, fournir des justificatifs détaillés de la transposition de directives a constitué le « processus de socialisation des nouveaux membres lors de leur entrée dans l’Union ». Cette expression fait référence à l’adoption en quelques années de l’ensemble de l’acquis communautaire développé depuis les années 1950, et à sa vérification par la Commission dans de nombreux rapports d’étapes successifs jalonnant des négociations ininterrompues. De ce point de vue, les « nouveaux États membres » étaient donc plutôt rodés.
C’est plutôt du côté d’États tels que l’Allemagne, la France ou l’Espagne qu’il faut chercher les promoteurs de l’intransigeance du Conseil. Ces positions incluent certainement une réticence – doux euphémisme – à l’idée de devoir justifier de manière plus précise et systématique du respect des textes européens. Mais cette réticence se double d’une autre considération dans le cas des États fédéraux ou fortement décentralisés. En effet, la transposition des règles européennes y est souvent plus complexe. Certaines mesures y relèvent de la compétence de l’État fédéral, alors que d’autres relèvent de la compétence des régions ou États fédérés. Dès lors, remplir des tableaux de correspondance peut devenir seize fois plus long et complexe si, comme en Allemagne, il faut inclure les mesures adoptées dans les seize Länder. L’Espagne illustre le paroxysme de cette difficulté puisque dans son cas les compétences des régions sont à géométrie variable, certaines disposant de pouvoirs législatifs très étendus (la Catalogne, le Pays Basque, et à un degré moindre l’Andalousie et la Galice), alors que d’autres, tout en conservant une autonomie bien supérieure à celle des régions françaises, appartiennent à un système décentralisé dont l’État central reste un élément capital. On peut comprendre, sans les excuser, les sueurs froides des administrations madrilènes en charge du remplissage des tableaux.
Dans tous les cas, tout un apprentissage est à faire pour aboutir à un système politique et juridique clair, du niveau européen jusqu’au niveau local !
L’application de la nouvelle règle
Revenons sur la nature de la solution trouvée, qui reste bien en deçà des ambitions initiales de la Commission et du Parlement. Pourquoi ceux-ci ont-ils accepté un compromis selon lequel leurs exigences, plus que légitimes au regard des principes de transparence du droit et de l’existence d’un ordre juridique lisible pour l’Union européenne, ne pourront être traduites dans les faits qu’après une justification au cas par cas à répéter pour chaque texte législatif ?
La réalité des exercices de transposition et de notification par les États membres est plus complexe qu’on ne pourrait l’imaginer et justifie en partie cette souplesse. Le plus souvent, une directive ne s’impose pas dans une situation de vide juridique caractérisée par l’inexistence préalable de règles de droit national. Dès lors, sa transposition prend généralement la forme d’une adaptation des textes nationaux existants, ou de modifications législatives et réglementaires pouvant toucher plusieurs textes. Il arrive également qu’un texte législatif européen, comme dans le cas de la directive sur l’asile qui sert de véhicule législatif aux déclarations politiques de l’automne 2011, soit lui-même une révision de textes européens existants. Exiger des tableaux de correspondance stricts revient alors effectivement à imposer aux États une charge de travail assez lourde, dans des domaines où le processus de transposition des textes préexistants (qui restent la base de la nouvelle directive) est considéré comme achevée.
Dans la pratique, comment se déroule un processus de notification des mesures de transposition par les États membres et de vérification de l’application du droit de l’Union par la Commission ? Indépendamment de la présence de tableaux de correspondance, le recours à des cabinets de consultants est devenu monnaie courante pour la réalisation de cet exercice quelque peu bureaucratique. Si les tableaux de correspondance sont une méthodologie permettant d’améliorer grandement la lisibilité du résultat, ils viennent cependant s’ajouter à une pratique dont la légèreté n’est par la caractéristique principale.
Conclusion
Reste à savoir si et dans quelle mesure le compromis d’octobre 2011 permettra d’apporter un semblant de réponse aux défis formulés au début de cet article : améliorer le contrôle du respect des obligations légales des États membres, favoriser une meilleure implication de leur part dans l’évaluation de la transposition, et enfin travailler à une plus grande lisibilité et transparence de l’ordre juridique de l’Union européenne.
Dans l’attente de réponses sur ces points, il faut constater que l’année de négociations 2010-2011 a plutôt été symptomatique de la réticence des États à mettre en œuvre leurs engagements, et du paradoxe récurrent du discours ambiant sur la nécessité d’un meilleur fonctionnement de l’Union au bénéfice de ses citoyens et du refus persistant de s’en donner les moyens dans les choix politiques comme dans leurs traductions législatives.
Notes
1 – C’est l’auteur de l’article qui souligne certains passages du paragraphe cité.
2 – La situation était de plus différente dans le cas des décisions-cadres, bien que ce type instrument soit en voie de disparition progressive depuis le traité de Lisbonne qui n’en prévoit plus l’utilisation.
3 – Le traité de Lisbonne, entré en vigueur en décembre 2009, n’apporte pas de nouvelle disposition imposant une telle pratique, mais la réflexion globale sur le fonctionnement de l’Union à la suite de son adoption offrait une opportunité pour proposer une avancée sur le sujet.
4 – <http://www.europarl.europa.eu/RegData/organes/conf_pres_groupes/proces_verbal/2010/11-18/CPG_PV(2010)11-18_FR.pdf>.
5 – <http://www.europarl.europa.eu/RegData/organes/conf_pres_groupes/proces_verbal/2010/11-25/CPG_PV(2010)11-25_FR.pdf>.
6 – De rares et pragmatiques exceptions au blocage ont aussi été consenties de manière pragmatique par des concessions du Conseil ou du Parlement.
7 – <http://www.europarl.europa.eu/RegData/organes/conf_pres_groupes/proces_verbal/2011/06-30/CPG_PV(2011)06-30_FR.pdf>.
8 – C’est l’auteur de l’article qui souligne les passages apparaissant en caractères gras.
9 – Directive du Parlement européen et du Conseil concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, et relatives au contenu de cette protection (refonte).)
