L’Union européenne et les pays du Caucase du sud. Le défaut d’ambition stratégique

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Dans les débats actuels sur les limites de l’Europe émerge la place du Caucase du sud qui se trouve au cœur du Heartland. Des nouveaux instruments et des nouvelles initiatives ont été mis en place afin de réduire la « distance » entre l’Europe institutionnalisée et le « jardin de l’Europe » qui est largement sous l’influence russe. Pourquoi le Caucase du sud est-il important pour l’Europe ? L’objectif ne serait-il pas un environnement sécurisé pour une sécurité renforcée ? Comment l’Europe appréhende-t-elle la région, en tant que « cercle d’amis », « cordon sanitaire » ou bien fournisseur alternatif d’énergie ?

Le Caucase du sud est un carrefour stratégique des projets énergétique européens. Après l’oléoduc Bakou-Tbilissi-Ceyhan, l’Europe veut contribuer à sa sécurité énergétique par l’importation du gaz caspien. Dénommé « Nabucco », le gazoduc en projet oppose les intérêts économiques et politiques des acteurs, ce qui explique l’avenir flou de celui-ci. Les conséquences que l’on doit tirer du dossier Nabucco est l’idée que si l’Union veut effectivement éviter de monopoliser l’initiative des projets de coopération, elle doit être capable de sortir de son cadre du « cordon sanitaire » et s’investir dans des projet entre partenaires égaux.

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Confondre les frontières de l’Europe avec celles de l’Union européenne est un raccourci souvent emprunté. Cette tendance paraît critiquable dans la mesure où l’Europe est d’abord un terme géographique et non politique. Ainsi qualifier les régions ou les pays limitrophes d’européens ou de non-européens demande-t-il de l’audace. Or, nous ne savons pas encore, comme s’interroge Philippe Moreau-Defarges, de quelles frontières s’agit-il. Celles qui coïncident avec le continent européen, tandis que le dessin géographique de l’Europe n’est qu’une convention venant du géographe russe Tatischeff ? Celles qui coïncident avec la chrétienté, tandis que la chrétienté ne se limite pas à l’Europe ?Selon le politiste Thomas Risse, le fait que l’Europe n’ait pas de frontières claires en tant qu’organisation politique rend le « othering » (terme qui désigne « l’Autre ») dépendant du contexte. Dans le contexte de l’État-providence et du modèle social européen, les Américains et les Japonais sont les « Autres ». De même, dans le contexte de l’intégration européenne, le passé militariste et nationaliste allemand est « l’Autre » par rapport aux Allemands eux-mêmes, etc.2

Ceci alourdit la tâche de la détermination des voisins de l’Union. Le Caucase, la Turquie, le Moyen Orient, l’Asie Centrale sont-ils des voisins, un cercle d’amis, un cordon sanitaire? En même temps, l’Union européenne se trouve contrainte de résoudre la question de ses limites finales souhaitables, c’est-à-dire in fine la question des limites géopolitiques occidentales de la Russie qui conviennent aux Européens.3

Les pays sud-caucasiens n’étant pas considérés géographiquement comme européens font partie, néanmoins, de nombreuses institutions et organisations européennes (Conseil de l’Europe, OSCE, etc.). L’effondrement de l’Union soviétique et la mise en place des nouveaux systèmes de valeurs ont accéléré l’intégration de ces pays vers l’Europe. Malgré son éloignement, la région présente une zone d’intérêt pour le monde occidental en raison non seulement de ses ressources énergétiques, mais également de la résurgence d’une instabilité croissante. L’Union européenne est par conséquent en quête de nouveaux moyens pour rétablir son influence sur la région et ses pays.

C’est dans ce but que la Politique européenne de voisinage (PEV) et le Partenariat Oriental ont été lancés, respectivement en 2004 et 2009. Toutefois, il convient préalablement d’analyser les relations que l’Union a entretenues jusqu’alors.

Politique européenne de voisinage et Partenariat Oriental

Il faudrait repartir du fait que l’Union adopte une approche régionale4 dans sa politique vis-à-vis de ces pays, ce qui signifierait que la région présente une unité pour celle-ci, les projets nationaux ayant pour but de compléter l’objectif régional. Le processus d’intégration régionale devrait développer le sens de copropriété de l’initiative parmi les pays participants, encourager la coopération sub-régionale et balancer approche bilatérale et approche régionale.5

La tension entre la dimension bilatérale et celle régionale des politiques de l’Union semble rendre problématique le rapport entre l’intégration à l’Union et la coopération régionale. L’Union considère la coopération régionale comme une  condition préalable nécessaire pour le progrès vers l’intégration, mais affaiblit indirectement la dimension nationale de ses politiques.6 Du point de vue de l’efficacité, chaque pays doit être pris en considération selon ses particularités et ses capacités de mise en œuvre des réformes. L’Union n’a pas, en effet, la faculté d’imposer des réformes aux pays du Caucase du Sud. C’est donc par le biais de réalisations de projets à l’échelle régionale qu’elle devient partenaire d’une région dans son entier.

C’est selon cette logique que l’Union a commencé sa coopération avec les pays ex-communistes. Des projets purement économiques ont été lancés au tout début des relations entre l’Union d’après-Maastricht et ces pays au moment où ces derniers étaient en quête de nouveaux partenaires politiques et économiques. Le programme TRACECA (Transport Corridor Europe-Caucasus-Asia) a été initié en mai 1993 lors de la Conférence de Bruxelles comme la suite du programme TACIS (Technical Assistance to Commonwealth of Independent States) lancé en 1991 afin de fournir une assistance technique dans différents domaines. Le but de TRACECA était d’améliorer l’indépendance économique de ces pays tout en leur offrant des voies alternatives de transport pour accéder aux marchés mondiaux. Cette stratégie a pris un nouvel élan en 1998 avec la conférence internationale sur la « Restauration de la Route de la Soie Historique » qui s’est achevée par la conclusion d’un accord multilatéral de base sur le transport international pour le développement du couloir Europe-Caucase-Asie.

Dans le cadre du programme d’assistance de l’Union européenne, l’initiative INOGATE (Interstate oil and gas transportation to Europe) a été lancée en 1999 en partenariat avec quinze républiques ayant récemment accédées à l’indépendance, dont les trois pays du Caucase du Sud. Le programme offrait à ces pays les possibilités de réalisation de projets transfrontaliers et d’attirer les investissements des institutions internationales et des fonds d’investissements privés pour le transit des ressources en hydrocarbures.

Avec le façonnement de la politique extérieure de l’Union au cours de la dernière décennie, sa politique vis-à-vis des pays transcaucasiens a pris une nouvelle dimension politique. En 2000, la Commission a publié un livre vert où elle exprime ouvertement sa volonté de développer une stratégie énergétique dans la région caucasienne.7 Le 27 décembre 2001, la Commission européenne a adopté trois documents stratégiques nationaux pour chacun des trois pays caucasiens pour la période 2002-2006. En juillet 2003, l’Union européenne a créé un poste de Représentant spécial pour le Caucase du Sud, en y nommant sa tête le diplomate finlandais Heikki Talvitie. En juin de 2004, le Conseil européen, sous l’impulsion du Parlement européen, décide d’intégrer l’Arménie, l’Azerbaïdjan et la Géorgie dans sa Politique de voisinage.8 Un an plus tard, la Commission européenne met l’accent sur l’importance des relations de l’UE avec des pays du Caucase du Sud par une communication complémentaire (Politique européenne de voisinage. Recommandations pour l’Arménie, l’Azerbaïdjan et la Géorgie, et pour l’Égypte et le Liban, publiée 2 mars 2005) et publie les rapports nationaux préliminaires aux plans d’action dans le cadre de la PEV.

L’Union européenne fixe en 2006 ses objectifs et sa stratégie concernant les pays faisant partie de la PEV avec un règlement adopté conjointement par le Parlement européen et le Conseil arrêtant les dispositions générales instituant un instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP)9. Ce dernier, qui remplace TACIS, fournit une stratégie régionale pour la période des années 2002-2013 et complète la stratégie par pays établie pour chaque État concerné. Les pays du Caucase du Sud avec la Biélorussie, la Moldavie, l’Ukraine et la Russie10 sont impliqués dans le programme oriental de l’Instrument européen de voisinage et de partenariat. Ainsi déclaré, « la coopération de l’UE dans cette région a pour principal objectif de développer des relations de plus en plus étroites pour la coopération politique. » De plus, l’assistance de la Commission européenne au cours de la période couverte par cette stratégie visera, d’une part, à accroître la coopération dans des domaines clés au sein de la région et entre les pays de la région et l’UE et, d’autre part, à fournir une aide lorsque l’assistance de niveau régional se révèle plus adéquate ou complète l’assistance à l’échelle nationale. Conformément à ce programme, les plans d’action pour chaque pays concernés sont adoptés par les conseils de coopération.

À la suite du conflit russo-géorgien d’août 2008, le Conseil européen a vivement condamné – mais non au-delà – l’intervention militaire russe dans les territoires géorgiens. L’Union a débloqué 6 milliards d’euros afin d’aider la population géorgienne victime de la guerre et y a mis en place la Mission de surveillance (MSUE) en étroite coopération avec l’OSCE et les Nations Unies. La Mission, constituée d’observateurs civils, avait des objectifs de stabilisation, de normalisation et de rétablissement de la confiance.

Finalement, l’Union lance, dans le cadre de la Politique de voisinage, son partenariat avec des pays de l’Europe de l’Est, y compris du Caucase du Sud, dit Partenariat Oriental, qui est aussi la dimension orientale de la PEV.11 Le but de ce partenariat n’est pas d’offrir des perspectives d’adhésion de ces pays à l’Union, mais de renforcer les liens économiques et politiques entre ceux-ci.

Nabucco : l’accès direct de l’Europe aux ressources gazières de la Caspienne

 Mammadoff3(sources : www.turquie-fr.com)

Les vrais perspectives de coopération ont émergé avec l’apparition du projet « Nabucco » qui fait partie du projet « Corridor énergétique de Sud »12. La réalisation de ce projet fait partie des six actions prioritaires communautaires en matière d’infrastructure, définies par la Commission européenne.13 Soutenu par l’Union européenne, ce projet de gazoduc entre l’Asie centrale et l’Europe centrale et orientale permettrait, dès 2014, de diversifier les sources d’approvisionnement énergétique de l’Europe de l’Est qui dépend aujourd’hui à 80 % du gaz russe. Le rôle de l’Azerbaïdjan en tant qu’approvisionneur et celui de la Géorgie en tant que pays de transit sont importants, voire prééminents, pour la réalisation du projet. L’Azerbaïdjan reste favorable à Nabucco malgré la position opposée de son voisin Russe, grand adversaire du projet.

L’autre point problématique est la position de la Turquie qui ne souhaite pas participer au projet en tant que pays de transit, mais en tant que fournisseur en achetant préalablement le gaz des pays fournisseurs. Il est considéré que le gaz azerbaïdjanais ne suffirait pas pour remplir le gazoduc qui demande 20 milliards m3/an. Le gaz turkmène apparaît, dans ce cas, comme la meilleure solution pour rendre le projet rentable. Le président azerbaïdjanais Ilham Aliyev avait déclaré dans son discours à l’Institut Royal à Londres que l’Azerbaïdjan allait pouvoir produire 5 trillion de m3 de gaz avec la mise en exploitation de nouveaux gisements, soit une capacité suffisante pour approvisionner le gazoduc. L’Azerbaïdjan va exploiter le gaz de son énorme gisement de gaz « Shahdeniz II » (« Reine Mer » en azerbaïdjanais) à partir de 2017. Le consortium « Shahdeniz II » va définir ses acheteurs dans la première moitié de 2011. Ainsi, le président de la Compagnie Nationale Pétrolière et gazière d’Azerbaïdjan a déclaré, le 24 novembre 2010, la découverte d’un nouveaux gisement de gaz. Nommé « Ümid » (« espoir » en azerbaïdjanais), le gisement permettrait d’exploiter 200 milliards de m3 de gaz.14

Un des problèmes principaux de la réalisation du projet celui du financement. Le prix estimé du projet est 7.9 milliards d’euros. Le consortium « Nabucco Gas Pipeline International GmbH» est composé de géants énergétiques européens, dont compagnie allemande RWE AG et autrichienne OMV AG. Les sponsors doivent absolument trouver de nouveaux fournisseurs afin de rendre le projet rentable. Or, le gaz azerbaïdjanais ne peut remplir qu’un troisième du gazoduc à 31 milliard m3.15 Le consortium ”NABUCCO” a annoncé, le 6 septembre 2010, avec la signature des lettres de garantie par trois institutions financières, le début de l’étude du projet. L’enveloppe de financement serait dotée de 2 milliards d’euros par la Banque européenne d’investissement (BEI), 1.2 milliards d’euros par la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD), et 800 millions d’euros par la Société financière internationale (IFC).

Cette déclaration, au lendemain de la visite du président russe M. Medvedev en Azerbaïdjan, les 2 et 3 septembre 2010, n’a pas été faite par hasard, constate Kamran Abbasov, pour un projet qui a depuis longtemps des soucis financiers.16 Les présidents de ces deux pays ont conclu lors de cette visite un accord prévoyant l’augmentation de l’exportation de gaz en volume. Selon cet accord, l’Azerbaïdjan va exporter 2 milliards m3 de gaz en 2011, et plus en 2012.

Le premier accord d’approvisionnement de gaz azerbaïdjanais avait été signé en 2009. Le rapprochement russo-azerbaïdjanais et l’augmentation des exportations avec le nouvel accord remettent en cause l’achèvement du projet de gazoduc Nabucco qui devait être alimenté en gaz azerbaïdjanais. Opposée à ce projet, la Russie comprend bien que la réalisation de celui-ci est rendue difficile sans la participation de l’Azerbaïdjan. C’est l’heure pour les partisans du « Nabucco » de démontrer ses avantages politiques et économiques égaux pour toutes les parties. Le directeur du consortium « Nabucco », Reynhard Mitschek, dans son entretien avait déclaré que le « Nabucco » « n’est pas un projet anti-russe, c’est un gazoduc européen. »17Le vice-président de Gazprom, Alexander Medvedyev, a à son tour annoncé que « Gazprom ne considère pas le gazoduc Nabucco comme un projet rival et n’a pas l’intention de le discréditer. »18

Finalement, un premier accord sur l’importation du gaz naturel d’Azerbaïdjan vers l’Europe a été signé le 13 janvier 2011, lors de la visite du président de la Commission européenne José Manuel Barrosso. Par cet accord, l’Azerbaïdjan s’est engagé à fournir à l’Europe suffisamment de gaz par le « Sud ». La quantité de gaz envisagée pour l’importation n’est pas précisée, mais le président Aliyev a souligné que l’Azerbaïdjan fournirait suffisamment de gaz sur le long terme pour ce projet.19

« La fragilité de la coalition Nabucco, ou du moins son inefficacité relative découle en premier lieu de l’absence d’intérêts convergents au sein même de l’Union Européenne. »20 Le tiraillement de l’Azerbaïdjan entre l’Europe et la Russie s’explique par le fait que l’Union européenne ne s’impose pas comme un partenaire fiable en ne prenant pas de positions fermes dans les conflits déstabilisant la région. Il est indéniable que la géographie compte autant pour la coopération/concurrence interétatique que pour les affaires d’énergie. Il serait conseillé pour Bakou de prendre en considération les intérêts de Moscou pour pouvoir réduire son soutien à l’Arménie dans le conflit du Haut-Karabagh.21

Logique de coopération contre logique du cordon sanitaire

L’Union Européenne exprime et met en œuvre sa volonté de coopération accrue avec la région sud-caucasienne. Où en sommes-nous à l’ère des nouveaux colosses qui convoitent ces débouchés ? L’Union n’est pas un grand partenaire commercial, ni un investisseur actif dans la région. Les politiques « renforcées de voisinage sans adhésion et de forme de partenariat privilégié, au contenu flou » peuvent-elles être aussi efficaces que la perspective d’adhésion « qui a fonctionné comme un levier efficace d’incitation aux reformes » et « la clé du pouvoir d’influence de l’Europe instituée, en raison de moyens financiers proposés et des opportunités de reconnaissance des nations »22 ? Selon Warwick Armstrong, les « voisins » de l’Union européenne devraient former un cordon sanitaire autour d’elle contre un monde instable. « Ils sont attendus d’accepter d’agir en commun avec l’Union dans le filtrage et la limitation des migrations et de toute sorte de trafic illégal. »23 Cela est loin d’être considérée comme relevant de la coopération. Les interactions dans ce cas de figure ne se passeraient pas au niveau culturel, économique et des sociétés civiles, mais au niveau des pouvoirs politiques. Les politiques eurasiennes de l’Union européenne, dans le contexte de la Politique de voisinage (PEV), ont été exposées en tant qu’approche « centre-périphérie » (cf. Coppieters), et ceci supporte une conceptualisation de l’intégration européenne selon le modèle des cercles concentriques (cf. Wæver).24

Le facteur de la proximité impose que la PEV soit considérée comme un instrument pour la sécurité commune. Selon Sharon Pardo, la PEV dessine une ligne entre le chaos et le cosmos, sans faire illusion à la Realpolitikclassique. Dans ce contexte, juge Pertti Joenniemi, l’élargissement déplace un certain nombre de pays d’une sphère à l’autre, tandis que la PEV est là pour s’occuper des cas persistants, faisant partie de la zone des « perturbations ». Ils sont invités en tant que « voisins » à former un « cercle d’amis » afin d’atténuer les effets du chaos qui empiètent sur le cosmos.25

L’ouverture méfiante de l’Union européenne vers l’Est trouve son explication dans la réalité géopolitique et dans les processus politiques actuels. Presque tous les arguments contre l’adhésion de la Turquie à l’Union sont aussi valables pour la temporisation de la coopération renforcée avec les pays du Caucase du sud. L’instabilité, l’immigration et les valeurs sont des questions qui se posent de plus en plus dans l’Europe où les mouvements populistes connaissent un regain inquiétant. C’est aussi la faiblesse de l’Europe politique qui peine à trouver une voix unique pour certaines questions (par exemple, le Kosovo), d’où son absence sur l’échiquier caucasien.

L’Europe devrait s’investir dans la coopération avec ces trois pays, mais il faudra sortir du cadre du « cordon sanitaire » ou du rôle de « grand frère ». Cela pourrait avoir un effet négatif pour tous, comme on l’a vu par exemple avec les pays de l’Afrique-Caraïbes-Pacifiques (ACP) qui, malgré la coopération étroite, étaient les principaux opposants de l’octroi à l’Union du droit de vote à l’Assemblée générale de l’ONU.

Avec le dernier élargissement, les frontières de l’Union européenne ont enfin touché les zones instables. L’Union devrait désormais penser davantage l’imperméabilité de ses frontières et choisir entre l’ouverture et la forteresse. C’est un dilemme à résoudre, si l’Europe souhaite devenir un acteur sécuritaire crédible, capable d’intervenir dans les conflits émergents à sa périphérie. En s’appuyant sur les constatations de Paul-Augustin Deproost, il semble logique que « (…) si [l’Europe] veut éviter le repli sur soi, [elle] devra s’abstenir de figer une limite compacte qui renouerait avec l’idéologie totalitaire et fragile des grands blocs. Elle devra rester en quête des identités qui la composent à l’intérieur comme à l’extérieur de son territoire, dès l’instant que où elles participent au progrès du chantier commun, suggérant ainsi un modèle frontalier ouvert sur un nouveau monde en instance de construction plutôt que définitivement construit. »26

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