Les élections primaires. Illusion démocratique ou « révolution » politique ? Quelques réflexions à partir du cas italien du Partito Democratico

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Au lendemain de la sévère défaite aux élections régionales de la coalition de centre-gauche ainsi qu’à quelques mois du début des célébrations du 150e anniversaire de l’Unité de l’Italie (1861-2011), au sein du Partito Democratico (PD), a refait surface le débat controversé sur la structure de ce parti et sur l’éventuelle nécessité d’envisager une ré-organisation fédérale de la principale force d’opposition italienne.

La discussion n’a duré que le court instant d’un échange, du tac au tac, entre Romano Prodi, le Maire de Turin Sergio Chiamparino et le Secrétaire National du PD Pierluigi Bersani. En réalité, cette question demeure d’actualité d’autant plus qu’elle s’inscrit dans le cadre d’une crise politique et institutionnelle qui, dans quelques mois, pourrait conduire à des élections législatives anticipées. Dès lors plusieurs questions font surface. La première concerne le rôle que les primaires ouvertes aux citoyens ont joué dans la création du PD et dans la redéfinition du panorama politique italien. La seconde concerne le débat sur les réformes institutionnelles et de la loi électorale. La troisième nous renvoie au cœur de notre réflexion : l’impact du fédéralisme fiscal1 (sa mise en place est confiée à Umberto Bossi, leader de la Ligue du Nord et Ministre des Réformes du Gouvernement Berlusconi) sur la stratégie politique du PD.

Le débat soulevé par Romano Prodi et Sergio Chiamparino témoigne d’une question essentielle que trop peu de dirigeants du PD osent poser : comment agencer, dans le cadre d’un parti progressiste à vocation européenne, les différences économiques du Nord et du Sud d’Italie, la cohésion sociale ainsi que la réflexion tourmentée sur l’unité nationale ? Le premier constat est que, sur le long terme, le PD doit se doter d’une structure susceptible de lui permettre de se faire interprète du nouveau rapport politique et économique entre le local et le global (le « glocal », selon le néologisme utilisé par Paolo Perulli et Angelo Pichierri2), entre l’Europe et les espaces régionaux3. Pour ce faire, il faudrait peut-être non pas penser l’unité nationale comme une simple « valeur morale » au service des intérêts des fiefs électoraux des partis politiques, mais l’inscrire dans le cadre d’un système institutionnel permettant de recomposer les multiples intérêts caractérisant les différents territoires, en valorisant leur hétérogénéité, leurs potentialités ainsi que leur indispensables relations transfrontalières.

Transformations et évolutions d’un panorama politique à géométrie variable

Au cours des trois dernières années, l’horizon politique italien a subi d’importants changements qui ne cessent d’occasionner la naissance de nouvelles formations politiques ou leur transformation. En 2007, les Democratici di Sinistra (DS) et le parti de la Margherita se réunissent dans le Partito Democratico (PD). Cette fondation n’est pas sans conséquences : très rapidement de nouveaux partis politiques prennent forme tant à gauche qu’à droite. À la fin de l’année 2007, Silvio Berlusconi, bien conscient des contrecoups politiques que la création du PD pourrait avoir sur les équilibres de sa coalition de centre-droite, force la main à son allié Gianfranco Fini et annonce la fusion de Forza Italia (FI) et de Alleanza Nazionale (AN) dans le Popolo delle Libertà (PDL). De leur côté, les scissionnistes des anciens Democratici di Sinistra, les Verts et le Partito di Rifondazione Comunista (PRC) constituent une nouvelle confédération électorale.

Aux élections législatives du printemps 2008 le panorama parlementaire subi un véritable tremblement de terre : de 25 groupes parlementaires on passe à 5 (le Partito Democratico, l’Italia dei Valori, l’Unione di Centro, le Popolo delle Libertà, la Lega Nord). Depuis, plusieurs changements ont encore perturbé l’organisation interne aux partis politiques italiens. Le Secrétaire national Walter Veltroni, après avoir essuyé une lourde défaite aux régionales anticipées de la Sardaigne, démissionne et laisse à la barre du navire son adjoint, Dario Franceschini. Ce dernier non seulement est chargé de préparer les imminentes élections européennes, mais aussi de conduire le PD au Congrès d’automne pour la désignation d’un nouveau Secrétaire national. Fin octobre 2009 Pierluigi Bersani est élu Secrétaire du PD, un résultat qui, encore un fois, engendre une nouvelle crise interne et qui aboutit à une scission : Francesco Rutelli, ancien Secrétaire national de la Margherita et co-fondateur, en 2007, du PD, décide de quitter définitivement ses compagnons de route et de fonder Alleanza per l’Italia. Mais le dernier coup de théâtre remonte au 29 juillet 2010, lorsque le Bureau de présidence du PDL annonce la formalisation officielle de la division interne qui hantait depuis plusieurs mois le parti fondé par Silvio Berlusconi et Gianfranco Fini4. D’où la création de deux groupes parlementaires distincts : celui du Popolo delle Libertà et celui de Futuro e Libertà.

Dans ce nouveau panorama parlementaire, seule la Ligue du Nord, principal allié de Berlusconi, semble avoir fait preuve d’une « apparente » continuité idéologique et politique très payante du point de vue électoral. Depuis sa fondation en 1991, son leader Umberto Bossi a veillé à son ancrage dans les principaux fiefs électoraux (Piemonte, Lombardia, Veneto, Friuli-Venezia-Giulia et Trentino-Alto-Adige) et à son expansion progressive dans les régions traditionnellement de gauche de l’Italie centrale (Emilia-Romagna, Toscana, Marche et Umbria).

Entre temps, les partis de gauche qui, pour la première fois dans l’histoire républicaine italienne, lors des législatives de 2008, avaient été exclus du Parlement, se réorganisent à partir du « territoire ». D’où la montée en puissance de Nichi Vendola qui, porte-parole du mouvement Sinistra Ecologia e Libertà (SEL) et Président sortant de la Région des Pouilles, en janvier 2010, remporte les primaires de la coalition de centre-gauche (PD-SEL) en battant le candidat du PD et, en mars 2010, gagne à nouveau les régionales.

Les primaires ouvertes aux citoyens : opportunités et contradictions d’un instrument utilisé pour définir le rôle politique du PD et son rapport avec les militants et les électeurs

La naissance du PD a, sans aucun doute, ouvert la possibilité d’établir un nouveau modèle de militantisme et de participation politique qui repose sur l’instrument des primaires ouvertes aux citoyens.

Les expériences des primaires se sont en partie inspirées au modèle politique américain ; mais, en Italie, elles s’inscrivent dans le cadre des réformes électorales qui, entre 1993 et 1995, ont introduit l’élection directe des maires ainsi que des présidents de Conseil général et de Région. Il s’agit d’un changement fondamental établissant une relation directe entre le candidat et l’électorat, l’engagement politique et le territoire.

Cette méthode, testée pendant dix ans par les progressistes dans les administrations locales, a créé une nouvelle habitude électorale qui a rapidement gagné le niveau national. Dès 2005, les primaires ouvertes aux citoyens entrent définitivement dans le langage politique national. Il faut toutefois prendre en compte la contradiction constitutionnelle qui en découle. D’une part les présidents de Région, des Conseils Généraux et les maires sont élus au suffrage universel direct et leurs éventuelles démissions comportent le retour aux urnes. D’autre part, la Constitution italienne, de type parlementaire, prévoit que le Président du Conseil des Ministres soit choisit par le Président de la République. Le Chef de l’État tient certes compte du résultat des élections favorables à tel ou tel autre candidat de parti ou de coalition, choisi, dans le cas du centre-gauche, par les primaires ouvertes aux citoyens. Mais ce candidat, n’étant pas élu directement, doit obtenir la confiance du Parlement. En cas de crise du Gouvernement, avant de dissoudre les deux Chambres et d’organiser de nouvelles élections, il appartient donc au Chef de l’État de vérifier s’il existe une autre majorité au sein du Parlement. La contradiction entre le niveau national et les niveaux locaux (régions, départements, communes) est évidente. Elle est tellement évidente que, depuis 1997, le centre-gauche et le centre-droite essayent, en vain, de trouver un accord sur les rythmes et le contenu de la Constitution italienne ainsi que de la loi électorale : faut-il suspendre l’activité parlementaire ordinaire et rédiger une nouvelle constitution ou faut-il nommer une « Assemblée Constituante » ? Et surtout, faut-il opter pour un modèle présidentiel à la française ou pour un modèle parlementaire à l’allemande ? Faut-il opter pour une loi électorale à système majoritaire à double tours, à collège uninominal à un seul tour, ou, encore, proportionnel sur le modèle allemand ?

Pour l’instant, le mérite du PD réside dans le fait d’avoir conféré aux primaires ouvertes aux citoyens la vocation première de changer les pratiques de la vie démocratique du pays.

Si en octobre 2005, elles ont servi à légitimer la candidature de Romano Prodi au poste de Premier ministre d’un gouvernement de coalition de centre-gauche, deux ans plus tard elles deviennent l’instrument fondateur du PD et de sa méthode de sélection de ses dirigeants. Rien d’étonnant si la spécificité italienne des primaires ouvertes aux citoyens réside, avant tout, dans leur usage pour l’élection du Secrétaire national et des secrétaires de région du PD. Ce système a offert, lors de la fondation de ce parti, en octobre 20075, et du Congrès de l’automne 20096, la possibilité concrète aux électeurs, et non seulement aux militants adhérents du parti, de contribuer directement à la création d’un nouveau parti politique, à son évolution, ainsi qu’au renouvellement d’une partie de sa classe dirigeante. Une vraie « révolution » dans la vie des partis de l’Europe continentale. La notion de parti ouvert aux citoyens investit les électeurs du rôle de fédérateurs entre les différentes traditions politiques et sociales dont le PD se veut le creuset. La vocation des primaires à rendre moins nette les frontières entre le mode d’organisation traditionnelle du parti et celle de « mouvement » explique leur grand succès auprès d’un électorat dont l’engagement public s’est souvent construit en marge du militantisme  politique traditionnel. Les primaires ouvertes aux citoyens, enfin, jettent un pont entre le parti politique et la nébuleuse des associations, des organisations syndicales et professionnelles, des mouvements pacifistes, et des comités municipaux.

Toutefois, sur le territoire, les retombés de cette ambition ne sont pas encore assez visibles. Plusieurs éléments semblent affaiblir ce lien entre une structure trop articulée, l’émanation du vote citoyen, la dimension locale et la contribution concrète des militants dans la vie politique du parti. C’est pourquoi le PD se trouve aujourd’hui face à un choix inéluctable : celui de ne pas se limiter à la seule opposition au Gouvernement de Berlusconi, mais de devenir un parti fédérateur de toutes les forces de centre-gauche et des électeurs qui attendent un projet de moyen et long terme de modernisation, de forte promotion de l’unité européenne, et de dépassement des corporatismes conservateurs qui entravent la vie sociale et économique du pays7.

Le mot « territoire » a jusqu’ici été la matrice de toutes les campagnes électorales du PD. Mais, pour l’instant, il a demeuré à son simple statu de « mot » ; comme si le fait même de le prononcer conjurait les ambitions politiques de l’allié-adversaire Nichi Vendola ou exorcisait les succès d’une Ligue du Nord qui s’applique à dissimuler ses dérives xénophobes en construisant un parti jeune, populaire et transversal (classes moyennes, petits entrepreneurs, ouvriers, milieux ruraux), capable d’interpréter le double rôle de parti de protestation viscérale (sécessionniste, anti-nationale, anti-européenne, anti-méridionale, anti-immigrés) et de gouvernement (en tant qu’allié du PDL de Berlusconi).

Construire une présence solide du PD sur le territoire : la proposition de Romano Prodi de transformer le PD en un « vrai » parti fédéral

Si, d’un côté, le projet du PD a à la fois introduit une grande nouveauté dans le mode de sélection de la classe dirigeante d’un parti et accéléré la transformation d’une grande partie des forces politiques italiennes, d’un autre côté, il n’a pas su produire les effets escomptés aux dernières élections, législatives de 2008, européennes de 2009 et régionales de 2010. Se limiter à l’analyse des récentes défaites électorales et des difficultés politiques du PD sous le seul angle du bouleversement que le système des partis a subi serait le risque de perdre de vue les raisons profondes qui poussent certains de ses dirigeants à centrer le débat sur les contradictions institutionnelles qui caractérisent la République parlementaire italienne.

Les résultats décevants enregistrés lors des dernières élections locales ont révélé la difficulté du PD à prendre en charge, dans la double perspective économique et sociale, l’accentuation des deux effets provoqués par la globalisation8 : la nécessité de l’internationalisation de l’économie et la compétition régionale au sein de l’État-Nation. D’où l’interrogation suivante : comment les Progressistes peuvent-ils contribuer à concilier les différentes logiques territoriales de la politique et de l’économie, à gouverner l’équilibre entre le développement et la cohésion sociale, sans pour autant décourager la capacité d’innovation et l’effervescence de la société civile ? Il s’agit d’une question qu’une grande partie de la famille des Progressistes européens semble éluder en la cantonnant dans l’espace de l’administration territoriale et en la confiant à l’esprit d’initiative des dirigeants politiques locaux. Et pourtant, la mise en place de projets de collaboration transfrontalière interrégionale, tels que celui de l’Eurorégion MedAlp, nous incite à croire que ces « nouveaux territoires » pourraient constituer d’importantes occasions d’élaboration politique, d’engagement européen et, dans le cas italien, d’organisation fédérale du PD.

Une première tentative de réponse à ce problème est venue de Romano Prodi. À quelques jours des décevants résultats enregistrés par le PD aux dernières régionales, l’ancien Premier ministre livre au quotidien Il Messaggero9 l’idée que le PD pourra renouer avec le territoire seulement lorsqu’à l’Exécutif national du parti siégeront les vingt Secrétaires régionaux qui, à leur tour, une fois élus selon le système déjà en vigueur des primaires ouvertes aux citoyens, seront appelés à nommer le Secrétaire national. Il est vrai que selon les statuts le PD est un parti fédéral, constitué d’« électeurs » et de « militants »10 ; les organismes régionaux, départementaux et municipaux bénéficient d’une autonomie politique et administrative, ainsi que de la possibilité de nouer des accords électoraux avec des formations politiques locales de centre-gauche11 ; et la structure fédérale du PD est garantie par la Conférence nationale des Secrétaires de Région12. Contrairement aux premières apparences, Romano Prodi ne propose pas une simple modification statutaire du parti. Il souligne l’impact décisif que pourrait avoir le renforcement de cette organisation fédérale, lorsqu’interprétée correctement, sur la transformation économique et sociale d’un pays qui doit être ré-unifié en tenant compte des exigences et des défis dont les territoires sont l’expression, non seulement dans le nord, le centre et le sud, mais aussi dans leurs différents rapports à l’Europe et à la Méditerranée.

Le GECT et la création de l’Eurorégion MedAlp : Les enjeux politiques d’un outil juridique

Le diagnostique proposé par Romano Prodi, auquel souscrit le Maire de Turin Sergio Chiamparino13, est d’autant plus vrai pour les territoires et les régions qui se sont déjà dotés d’instruments de coopération européenne transfrontalières. Avec la Programmation 2007-2013, la coopération territoriale devient l’objectif phare de la politique européenne de cohésion. Après les structures communes de coopération du GEIE14 et du GLCT15, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne, avec l’appui politique du Comité des Régions, mettent en place le GECT16, un outil juridique de droit communautaire destiné à faciliter la gestion des programmes et des projets européens. Il s’agit d’une véritable révolution dans la coopération transfrontalière inter-régionale et transnationale qui ouvre la voie à de nouvelles possibilités non seulement dans la collaboration territoriale, mais aussi dans l’engagement des partis nationaux au niveau de la politique européenne.

Qui dit « territoire » pense en premier lieu à la proximité. La proximité est physique, mais aussi organisationnelle, sociale, culturelle. Ce qui compte, c’est non seulement la contiguïté géographique, mais aussi la capacité des partis politiques et des institutions à promouvoir les connexions. Nombreux sont les économistes17 qui, face à la grande crise financière internationale, réaffirment la nécessité d’un gouvernement politique et économique de l’Union. C’est pourquoi ils voient dans les territoires locaux une dimension susceptible de recréer un ordre et une cohérence pour le développement que l’espace national, à lui seul, n’est plus en mesure d’assurer. Il n’est donc pas possible de séparer les niveaux « national », « global » et « local », en essayant de les hiérarchiser, car il se co-pénètrent et se combinent. Assumer la dimension territoriale, pour un parti politique, signifie assumer le « gouvernement » à tous les niveaux et construire un projet en fonction. C’est bien ce que les Présidents socialistes français et de centre-gauche italiens des Régions Rhône-Alpes, PACA, Piémont, Ligurie, Val d’Aoste, ont compris, tant au niveau institutionnel qu’au niveau politique, lorsque, après quatre ans de travail, en juin 2009, ils ont inauguré l’Eurorégion MedAlp.

Parmi les objectifs phare de l’Eurorégion MedAlp, nous retrouvons le développement durable, l’innovation, la formation, la coopération universitaire, la culture, les transports, les énergies renouvelables, tous les thèmes qui sont à la base de la modernisation dont l’Italie a besoin. La double vocation nationale et européenne du PD est donc indissociable de sa capacité à assumer les défis de la cohésion territoriale, économique et sociale en partant du territoire et de la coopération régionale transfrontalière, dont MedAlp pourrait représenter un instrument précieux.

Le PD et les Progressistes européens seront-ils capables de relever ce défi ?

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Notes

1 – Pour l’instant, la mise en place et les coûts de la réforme ne sont pas encore connus. Les seuls indices sur lesquels nous pouvons nous appuyer sont la Loi n° 42 du 5 mai 2009, selon laquelle le Gouvernement est invité à adopter, dans les 24 mois suivant l’entrée en vigueur de la loi, plusieurs décrets législatifs ayant vocation à définir et garantir l’autonomie financière des communes, des départements, des régions (Legge 5 maggio 2009, n° 42, « Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione« , Gazzetta Ufficiale, n° 103, 6 maggio 2009). Le premier décret a vu le jour le 28 mai 2010. Ce dernier met en place le fédéralisme domanial (Decreto Legislativo 28 maggio 2010, n° 85, « Attribuzione a comuni, province, città metropolitane e regioni di un proprio patrimonio, in attuazione dell’articolo 19 della legge 5 maggio 2009, n° 42« , Gazzetta Ufficiale, n° 134, 11 giugno 2010). Le deuxième concerne les premières mesures fiscales déléguées aux municipalités : par exemple l’impôt cédulaire sur le revenu des loyers qui ne figurera plus dans la déclaration de revenus mais qui sera payé directement aux communes, à hauteur de 20%. Il faut ajouter que la Loi n° 122 du 30 juillet 2010, qui a approuvé définitivement le décret du Gouvernement n° 78 du 30 mai 2010, a introduit, à l’article 14, des nouvelles normes qui obligent les communes de moins de 5.000 habitants à gérer les fonctions essentielles par association entre elles.

2 – Paolo Perulli, Angelo Pichierri, La crisi italiana nel mondo globale. Economia e società del Nord, Torino : Einaudi (collection PBE), 2010.

3 – Sur la politique régionale de l’UE, voir le Comité des Régions, aujourd’hui présidé par Mme Mercedes Bresso (PD).

4 – Au cours des derniers mois, au sein du PDL (Popolo delle Libertà), s’est dessinée une fracture idéologique entre les deux pères fondateurs : Silvio Berlusconi, Président du parti et Premier ministre, et Gianfranco Fini, Président de la Chambre des Députées.

5 – Le 14 octobre 2007, 3 554 169 électeurs, par le système des primaires ouvertes, ont participé à la désignation du Secrétaire national et des secrétaires de région du PD naissant. Parmi les cinq candidats (Walter Veltroni, Rosy Bindi, Enrico Letta, Mario Adinolfi, Pier Giorgio Gawronski) au poste de Secrétaire national, Walter Veltroni fut plébiscité avec 75,82% des voix.

6 – Le 25 octobre 2009, 3 102 709 électeurs ont participé à la compétition électorales des primaires ouvertes pour la désignation du Secrétaire national et des secrétaires de région. Parmi les 3 candidats (Pierluigi Bersani, Dario Franceschini, Ignazio Marino), sélectionnés deux semaines plus tôt lors du Congrès des militants, Pierluigi Bersani a été élu avec 53,23% des voix.

7 – Sergio Chiamparino, La Sfida. Oltre il PD per tornare a vincere anche al Nord, Torino : Einaudi, 2010.

8 – Arnaldo Bagnasco, « Il Nord : una città-regione globale ? », in Paolo Perulli, Angelo Pichierri, La crisi italiana nel mondo globale. Economia e società del Nord, Torino : Einaudi (collection PBE), 2010, p. 389-413.

9 – Romano Prodi, « Il PD ritrovi le sue radici. Via organi nazionali, spazio ai regionali », il Messaggero, 11 avril 2010.

10 – Cf. Statuto del Partito Democratico approvato dall’Assemblea Nazionale del 21-22 maggio 2010, article 1, alinéa 1.

11 – Ibid., article 12, alinéa 1.

12 – Ibid., article 16.

13 – Sergio Chiamparino, op. cit.

14 – GEIE (Groupement Européen d’intérêt Économique), 1985, organisme de droit privé qui a pour objet de faciliter ou de développer les activités économiques de ses membres par la mise en commun de ressources, d’activités et de compétences. Il peut être constitué par des sociétés de droit privé et par toute personne morale de droit public.

15 – GLCT (Groupement Local de Coopération Transfrontalière). Doté de la personnalité morale et de l’autonomie financière, le groupement est soumis au droit interne applicable aux établissements publics de coopération intercommunale de l’État où il a son siège.

16 – GECT (Groupement Européen des Coopération Territoriale).

17 – Aldo Bonomi, Il capitalismo molecolare, Torino : Einaudi, 1997 ; Il rancore. Alle radici del malesere del Nord, Milano : Feltrinelli, 2008. Pierre Veltz, La grande transition, Paris : Seuil, 2008.

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